人类自从由原始社会跨入阶级社会，为了维系一定的社会秩序，便开始了设官分治。因此，官制这个东西，既是文明社会的一种标志，也是统治阶级确保社会稳定，维护自身统治地位的一种需要。有了官制，自然就必须有官员，甲骨文中的“尹”、“史”、“宰”之类的人，便是夏商时期分掌不同职司的官员。

中国古代的官制非常复杂，研究它的人也就比较多。但人们往往热衷于对主流官制的探索、分析与评价，如春秋战国时期的“卿、大夫、士”三级官制，秦朝时以三公九卿为主体的官制，隋唐时期的三省六部制等。地方官制的研究，也偏重于中央政府直接掌管的官制体制的讨论。而对荒僻边远，中央王朝力有不逮的地区的管理体制，如羁縻州制、土司制的研究和重视的程度就显得很不够。

20世纪50年代以前，研究历史上的羁縻政策、土司制度的文章是很少的，因为那时还没有民族区域自治这样的概念和政策。建国以后，随着民族平等、民族团结原则的贯彻，民族区域自治制度的确立，学术界对历史上民族地区管理制度的关注大为增加，但许多研究文章并没有跳出传统研究视野，几乎众口一词将实施于民族地区的官制，视为中央王朝针对边远民族地区的一种特殊的统治制度，似乎那些制度不过是一种权宜之计。像这样一开始便将民族地区官制作为附属管理制度来进行观察，既不利于研究的深入，也很难对中国古代并行不悖的两种管理制度作出公允的评价。在我们这个世界上，单一民族的国家是有的，但它们只是极少数，大量的是由几个、几十个民族组成的多民族国家。一个国家里既然有若干个居住于不同地区的民族，治理上就不能不因地、因民族的不同而有所差别，古今中外都概莫能外。

中国是有着悠久历史的统一的多民族国家、从第一个完成大一统的秦王朝开始，就必须面对如何统治中心区域与边远民族地区的问题。秦帝国疆域辽阔，但除华夏族外，今广西、云南等地仍居住众多少数民族。对这些少数民族，秦政府虽然没有设县加以统治，但“颇置吏焉”，由派驻的官吏负责监护少数民族首领治理地方。这种管理虽然在当时还未形成系统完整的制度，实际上已经隐含有民族地区“自治”的理念。

汉朝对民族地区管理的主导思想是因地制宜，形制上要比秦朝复杂成熟得多。既在西南夷地区增设郡县，又强调“因其故俗以治之”，同时向夜郎、滇等方国授王印，承认他们既有的统治地位。对北方内迁的少数民族则设“属国都尉”加以管辖。在西北地区又设置西域都护府，负责守境安民，维护当地的社会秩序。都护由中央政府派驻，“秩比二千石”，有了薪俸，也有一定的级别，但他管辖下的各城国，王、侯、将、相虽然挂着汉朝的印绶，却都由当地人充任，实际上还是自己管理自己。

唐代创建的羁縻州制，是与经制州(时称“正州”)并行的两套管理制度。唐代的州和县，由于战略地位不同，人口多少有别，州又分为7等，县分为8等。唐朝也设置得有道，但并非行政区。至于唐代的府，则是与州相当的一级机构。有唐一代，州改郡，郡复州的现象时有发生。“安史之乱”后，军人跋扈，节度使统辖的地盘又称为镇，唐宪宗时，天下的方镇达48个之多。但终唐之世，州、县两级仍然是唐代的主要行政区。而与州县制并行的羁縻州制，才是唐代至关重要的另一套统治制度。这种制度一直延续到了宋末。

元朝统治中国的时间虽然不长，在通过行政制度管理国家方面却很有创意，且功不可没。人们对元朝创立的行省制度赞扬有加，认为它开创了以省为单位管理国家的先河。经过元初的摸索，到元英宗时，将全境分为13个大的行政区，其中包括11个行中书省，一个宣政院辖地，一个中书省直辖地，即京城大都所在的“腹里”。行中书省简称为行省，也就是今天我们所说的“省”。这种行省制度经过明清两代的完善，一直沿用至今，因面备受推崇。

元代是一个民族不平等的社会，它将全国百姓划分为四等。具有特殊权力的达鲁花赤(蒙语“镇守者”)，只能由划为第一等的蒙古人，或处于第二等的色目人中上等出身者担任。处于底层的汉人、南人，永远是被压迫、被奴役的对象。但在西南民族地区，元统治者却在总结历代民族管理制度的基础上，创造出了延续数百年的土司制度。土司制度的推行，不仅给西南民族地区的经济社会发展带来了深刻的影响，也在中国制度文化史上落下了浓墨重彩的一笔。

也许因为元朝统治者以少数民族入主中原，对如何治理民族地区特别有心德，才能集秦汉以来历朝历代民族政策之大成，创造出一种既与民族地区经济社会发展水平相适应，又能有效安定边远民族地区社会秩序，维护国家统一局面的行政管理制度——土司制度。

元朝的土司制有宣慰使司、宣抚使司、安抚使司、招讨使司、长官司等职级，主要根据各少数民族首领所辖地区的大小、人口的多少来选择设置。《元史·百官志》载：“宣慰司，掌军民之务，分道以总郡县，行省有政令则布于下，郡县有请则为达于省。有边陲军旅之事，则兼都元帅府，其次则只为元帅府。其在远服，又有招讨、安抚、宣抚等使，品秩品数，各有差等。”可见，这种制度在性质、职责、权限、等次上都是比较明确的。

作为中央政府行政管理制度之一，元代对各级土司的品级都有明确规定，而且级别并不低。宣慰司一级，最高级别土司“秩从二品”，以下分别为从三品、正四品、从六品、从七品，直到最低一级的正九品。宣抚司、安抚司、招讨司的级别比宣慰司稍低，为“秩正三品”。蛮夷长官司的级别则与内地的下州相同。

元朝的土司制度主要以西南地区为对象，而四川、云南、湖广后来都设立了行中书省，作为三省结合的今贵州地区、便成了推行土司制度的重点。全国统一后，元政府度要将唐宋以来的羁縻州内地化，“依汉故事，以西南夷为郡县”。但至元十七年(1280年)罗殿国主阿察声势浩大的反叛，给头脑膨胀的统治者注射了一针清醒剂，逐渐认识到西南民族地区的特殊性。面对“大姓相嬗，世积威约”、“自相雄长”的现实，唯有因势利导，发挥土著首领的作用，才能确保元王朝在当地的统治地位。于是，在“能率所部来归者，官不失职，民不失业”的号召下，各地少数民族相继表示归附。

有元一代，贵州地区几乎都在土司制度的统治下。黔中地区有八番顺元宣慰司都元帅府，治所设于今贵阳，下辖1万户府、10安抚司；黔北地区置有播州军民安抚司，治所设今遵义，下辖1府，32长官司；新添葛蛮安抚司，治所设于今贵州省贵定县，下辖8州、1县、120蛮夷长官司；黔西北地区设置有乌撒乌蒙宣慰司、亦溪不薛宣慰司，这两个宣慰司的领地，除今贵阳以西的黔西北地区外，一部分在云南省境内。

元代的土司制度并不大完善，但已经是一套与行省制度并行的行政管理制度。《元史·卷九十一》记述元朝的官制时，先记行中书省的品秩、职责其下各级设置，接着即记宣慰司的品秩、职责、其下各级设置。之后才记述儒学提举司，官医提半司等机构设置，最后记述西南诸溪洞设置的长官司。应该说，在当时统治者的眼里，内地的管理与边疆民族地区的管理，是同等重要的。两种制度都是国家推行的行政管理制度，不可缺其一。

明王朝建立伊始，各地土司为巩自己的既有特权，纷纷归附输诚。朱元璋根据这些归附者“有土有民”的情况，决定“踵元故事”、“凡西南夷来归者，即用原官授之”。同时，陆续制定出一套关于土司承袭贡赋的规定，使元代开始的土司制度得以进一步推广和完善。明代的土司职衔分为文职与武两种，品级普遍低于元代。土官一经除授，朝廷即赐予印章、冠带及诰敕。到永乐年间(1402～1424年)，西南民族地区土司密布，仅贵州境内的土司就有数百个之多。

土司制度虽然是由元统治者率先推行的，本质上却是西南各族封建领主制形成与发展过程中的产物。各级土司实际上是大大小小的封建领主，这些封建主依赖世袭特权，霸占着辖区里的土地，通过浓厚的人身依附关系，将劳动者牢牢地束缚在土地上。土民不仅要无偿为封建主耕种“印田”、“公田”，接受各种超经济强制，战时还得为领主们打仗。元代的土司制度适应了西南民族地区农奴制的生产关系，因而在当时的历史背景下，是一种进步的管理制度。

土司制度是历史上的最后一个世袭官制。中国历史上“择有德者居之”的禅让制，曾经是人们颂扬的对象。但在夏禹死后，他的儿子启不依规矩，强行继承乃父的王位，世袭制便取代禅让制，成为统治权传承的主要制度。以后，除了改朝换代，历朝历代最高统治权的转换都是在家族中进行的。不过，这种世袭权，只有皇帝、诸侯王、方国君主、少数民族地区的土著首领才享有。历史上的职官虽然也有可以世袭的，如春秋时期的“世卿世禄”，但到秦汉以后，随着以军功录用和察举制的出现，职官中的世袭便不复存在。

唐宋科举制度盛行，考试成了做官的主要途径，世袭制只在羁縻州郡和少数边远地区的方国中得以保留。明清以后，随着中央政府势力的强大，方国政权逐渐消失，土司制度成了唯一也是最后的世袭官制。元政府规定：土官一经授职皆为世袭，承袭顺序是先子后侄、兄弟，无子侄兄弟者则妻亦可承袭。为了防止世袭中发生冒袭、错袭之事，还制定了许多相关规定。

产生于西南各民族封建化过程中的土司制度，有着极其丰富的文化内涵。它既是元明之际西南各族经济社会生活在上层建筑中的制度化反映，又是历代封建王朝民族政策集大成的产物，同时还是世袭制在中国历史上从盛行到萎缩没落的透视镜。

在人类进步的过程中，任何一种管理制度都是有一定生存期限的。随着明清之际民族地区生产力水平的提高，作为最后一种世袭官制的土司制度，逐渐失去了它存在的社会基础。明成祖水乐年间废思南、思州两宣慰司，改设八府四州，揭开了改土归流的序幕；经过清雍正年间(1723-1736年)急风暴雨式的改土归流，维系了几百年的土司制度才退出历史舞台。即便如此，由于中国地域辽阔，各地经济社会发展水平的极不平衡，在一些边远民族地区，没有了土司制度的土司依然长期存在，有的甚至保持到了民主改革时期。

撰稿：范同寿